浙江省“十四五”时期构建生态产品价值实现机制研究

2020-05-21

  “十四五”规划是开启现代化建设新征程的第一个五年规划,是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的第一个五年规划,是世界百年未有之大变局的第一个五年规划。去年以来,我院共承担了14项省发展改革委委托的“十四五”规划重大前期研究课题,全面系统分析研究了我省“十四五”时期的基本思路、国内外环境、空间布局、“四大”建设、社会信用体系建设、现代产业体系建设、服务业高质量发展、能源发展、海洋经济、山海协作升级版、投融资体制改革、人口中长期发展、应对老龄化、高校布局等,有力支撑了我省“十四五”发展战略谋划工作。现推出系列前期研究课题成果,敬请关注。


  “十四五”时期是我省深入推进发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换的关键时期,也是全面开启高水平现代化浙江建设新征程的起始期,人民对美好生活有更多期盼。作为习近平总书记生态文明思想萌发地和“两山”理念诞生地,浙江应加快生态文明体制改革,提供更多优质生态产品,推进人与自然和谐共生,为建设美丽中国做出浙江贡献、提供浙江素材、体现浙江担当。本研究在梳理生态产品概念内涵、借鉴国内外实践探索的基础上,提出我省在“十四五”时期构建生态产品价值实现机制的重点领域与举措,以期为推进我省高质量发展提供决策参考。


生态产品及相关概念


(一)生态产品的概念及价值度量
  生态产品是一个比较中国化的概念。2010年《全国主体功能区规划》将重点生态功能区提供的水源涵养、固碳释氧、气候调节、水质净化、保持水土等调节功能定义为生态产品,区别于服务产品、农产品、工业品。十八大以后,国内在生态产品方面的研究日益增多。


(二)生态产品价值实现的主要路径
  1.生态补偿(政府生态付费)。生态补偿是公共性生态产品最重要的经济价值实现手段。政府从社会公共利益出发,向生态产品生产者支付其劳动价值和机会成本的行为,包括财政补贴补助、财政转移支付等。由政府主导,以市场为主体,多元参与,充分发挥财政与金融资本的协同效应。
  2.生态产权交易。生态产权交易是公共性生态产品通过市场交易的价值实现方式。生态产品难以像物质产品交易那样进行实物交割,而是在市场交易上开展的权利转让,使生态产品价值得以实现。须健全与之相适应的制度技术体系。由政府管制和监督,需财政引导和绿色金融支持。
  3.生态产业化经营。生态产业化经营是经营性生态产品的主要价值实现方式。生产者通过物质原料利用和精神文化开发与受益者本着互惠互利、平等协商原则开展的直接交易。以市场为主体,需强化政策引导,加强财政税收、绿色金融等政策联动,并合理引导消费方式。


国内外生态产品价值实现实践及启示


(一)国外生态产品价值实现实践
  1. 美国“湿地银行”
  1970年代前,因大量的湿地围垦导致美国湿地生态功能严重退化。1970年代后,美国政府开始制定湿地保护政策。湿地银行有三个利益相关方:银行发起人(卖方,以下简称建设者)、开发者(买方,以下简称开发者)与银行监管者(核心为陆军工程兵团和联邦环境保护署)。
  “湿地银行”的运行包括“湿地银行”申请设立、湿地开发许可取得、“湿地信用”确认交易和湿地交易后长期管理等。建设者向陆军工程兵团(以下简称“工程兵团”)提出建设申请,工程兵团进行审核,通过后签订湿地银行协议且严格执行。湿地开发保护必须严格“避免、最小化、补偿”治理顺序。对湿地开发必须得到联邦政府的许可证,在无法更小化湿地损害时,监管者才允许开发者以购买“湿地信用”方式补偿损害。通过科学合理的湿地信用确认,保障市场化的补偿交易顺利进行。交易完成后,具有补偿责任的开发者可将其购买湿地的管理责任转移给建设者。建设者利用专业能力实现湿地有效补偿和长期管理。
  2. 德国“生态账户”
  1970年代始,德国因土地开发导致的生态保护问题日益突出。1976年,德国联邦《自然保护法》要求土地开发者通过采取就地恢复或异地替代补偿措施,尽可能减少土地开发活动对自然带来的负面影响,但导致土地开发项目获批的难度增大。德国联邦2002年修改了《自然保护法》,要求平等对待就地恢复和异地替代补偿措施,不再把“是否采用就地恢复措施”作为土地开发项目获批的决定性条件,为德国生态账户机制的构建提供了法律依据。
  德国“生态账户”包括生态补偿用地、交易载体(即生态指标)和生态账户等三大关键要素。参与主体包括地方政府、私人、第三方机构、土地开发商等不同主体。德国的生态账户基本运行程序包括:地方政府制定景观规划,划定生态补偿用地后备资源区;不同主体通过在生态补偿用地资源区实施生态补偿项目,增值生态价值,积累生态指标,建立并运营生态账户;在政府严格监管下,对实施生态补偿项目开展生态指标核算,土地开发者与生态账户运营者之间遵循“生态占补平衡”原则完成生态指标交易,每一单位生态指标价格有补偿单位面积系数法、生态恢复成本法等方法。


(二)国内生态产品价值实现实践
  1.丽水林权抵押贷款
  丽水作为浙江省最大的林区,森林是其亟待利用的“沉睡资产”。为有效破解农村有效抵押物不足、贷款难问题,从2006年开始,人民银行丽水市中心支行在上级行指导和地方党委政府支持下,将农村金融创新与农村产权制度改革有机结合,探索创新开展了林权抵押贷款工作。主要在林权抵押制度、金融产品创新、金融服务扩面增量、保障机制建设等方面做了大量工作。
  协调夯实林权抵押制度基础。丽水制定了一系列制度文件,形成了包含林权确权发证、价值评估、抵押登记、贷款发放、交易流转、司法处置、风险缓释、财政奖励等完善的制度体系。大力推动政策保障机制建设。建立起从林权评估、抵押登记、流转交易、抵押担保到发生不良贷款处置的健全平台。推出“林权+信用”“林权+担保”等抵押贷款模式,将林木纳入农业政策性保险范围,以打包联保的方式由财政出资统一保险、统一理赔。有效指导林业金融产品创新。先后创新推出了林地流转经营权抵押贷款、生态公益林补偿收益权质押贷款等产品,形成了7类林权抵押贷款产品,最大程度实现了金融普惠。深入推进林业金融服务扩面增量。金融机构贷款投放渠道有效拓宽,参与的积极性不断提高,目前全市涉农金融机构参与面达100%。
  2.福建南平“生态银行”
  2017年开始,福建南平市在国务院参事室、国务院发展研究中心等相关机构的支持下,以“生态银行”为抓手开启了绿色发展探索,先后在森林资源(顺昌县)、文化资源(武夷山市五夫镇)、矿产资源(建阳区建盏产业)、古民居资源(延平区巨口乡)等方面探索形成多种“生态银行”模式,并取得阶段性实效。
  “生态银行”不是真正意义上的银行,是借鉴商业银行“分散化输入、整体化输出”模式,搭建了一个促进自然资源管理整合、转换提升、市场化交易和可持续运营的平台,通过对碎片化生态资源的集中化收储和规模化整治,转换成优质资产包,引入实力资本投资企业、优质运营管理企业,将资源变资产资本。“生态银行”由专家委员会、大数据中心、收储中心、资产评估中心、研发中心、交易中心“一个委员会六个中心”构建。有自己运营、股份合作、特许经营、委托运营、租赁、转让等模式。

(三)国内外实践启示
  1.生态产品价值市场化实现需要政府引导。国内外实践表明政府都在推进生态产品价值市场化实现中起到重要的引导作用。在设立中,政府作为生态产品市场化实现的发起人和审批者;在运营中,政府作为生态产品价值市场化实现的规则制定者和执行监管者。
  2.生态产品价值市场化实现需清晰界定的自然资源权属。清晰的自然资源权属都是推进生态产品进行市场交易的前提。只有自然资源产权制度明确,才能把资源变资产变资本,才能引入市场化交易手段,促进生态产品价值高效实现。
  3.“生态占补平衡”是一种重要的市场交易机制。市场主体通过“生态账户”“湿地银行”等平台,按照“生态占补平衡”的原则开展市场交易。在整个交易过程中,“生态占补平衡”是市场交易的核心规则。
  4.生态产品市场交易借助媒介实现交割。“湿地银行”和“生态账户”交割的标的物不是生态产品本身,而是通过生态指标、湿地信用(或生态信用点)等媒介实现,为破解诸如清新空气、宜人气候等类不易直接通过市场实现的生态产品价值提供了思路。
  5.生态产品市场交易需生态价值评估作支撑。作为衡量生态价值的载体和市场交易的媒介,生态信用(如生态指标、湿地信用)的合理确定,必须建立在生态价值科学核算基础之上。因此,开展科学核算评估,对于构建生态产品价值市场机制而言具有重要的支撑作用。
  6.生态产品价值市场化实现需健全法律法规体系。只有建立科学的法规体系,才能保障生态资产保值增值,才能对生态产品市场交易的进行有效监管,才能确保优质生态产品有效供给。



“十四五”时期构建生态产品价值实现机制的重点领域与主要举措



(一)健全市场交易体系
  1.深化生态资源产权制度改革。针对我省在生态资源产权方面还存在的产权界定尚不清晰、产权权能尚不完整、产权流转尚不顺畅等客观问题,聚焦明确生态资源产权主体、明确生态资源产权边界、明确生态资源产权权能、促进生态资源产权流转顺畅几方面推进产权制度改革。
  2.积极培育生态产品市场主体。吸引生态保护专业化企业、生态产品消费大户、社会公益组织等社会主体参与生态产品的消费与供给,推进生态产品价值市场化实现。创新探索实施“生态积分”持有计划,量化社会各界提供的生态产品的价值。
  3.建立基于 “生态占补平衡”的市场机制。把生态产品价值实现理念融入国土空间规划编制,将具有生态价值增值潜力的地块作为生态补偿用地的后备资源。按照“生态占补平衡”原则,研究制定适应于“七山一水二分田”自然省情的特色生态指标。强化对交易后补偿项目运营的监督管理。
  4.创新打造“两山银行”交易模式。在借鉴国内外实践的基础上,打造市场化实现生态产品价值实现的抓手和平台。探索打造“两山银行”模式,推进资源和资本互相转化。优先在丽水、衢州、安吉等肩负国家生态文明改革任务的市、县,开展试点。

(二)探索多元化实现路径
  1.创新拓展物质产品价值实现途径。物质产品市场属性强,已经成为生态产品价值实现的稳定渠道。当前物质产品价值初级转化比重高,生态附加值没有得到体现。一是要强化优质绿色生产。二是建立农产品可追溯体系,提高农产品溢价。三是延伸生态物质产品产业链。
  2.创新拓展调节服务价值实现途径。调节服务产品存在质量提升和价值实现两方面。质量提升方面,要通过生态环境治理确保区域生态环境稳定并向好;价值实现方面,有直接和间接实现两种途径,前者主要通过生态补偿体现,后者主要通过生态溢价体现。一是推进调节服务保值增值。二是探索建立以调节服务价值实现为核心绿色发展奖补机制。三是挖掘生态产品溢价。
  3.创新拓展生态文化服务价值实现途径。生态文化价值实现主要途径是发展休闲旅游。重点是要依托诗路文化带、衢丽花园城市群、海岛大花园等平台载体,丰富生态旅游内涵和形式,高标准打造一批个性化生态旅游景区景点,高质量设计多条精品路线,合理串联有关特色景区景点串珠成链,把全省建设成为绿色美丽和谐幸福的现代化大花园。
  4.创新加快发展延伸产业。挖掘特色和优势,将生态产品延伸产业作为生态产品价值实现招商引资的重点方向,培育新的经济增长点。一是发展山地农业装备制造业。二是发展健康产业。三是发展旅游和山地运动装备制造业。四是发展生态文化创意产业。


(三)强化基础支撑
  1.健全GEP核算标准体系。不断完善我省GEP核算地方标准,增强核算的可信度和权威性。打造我省GEP核算地方标准科学体系,为生态产品价值市场化实现提供有力的技术储备。
  2.搭建全省生态产品价值实现大数据平台。谋划建设科学、高效、可视的省级生态产品价值大数据共享平台,提供数据采集、查询、管理等支撑服务,为区域生态产品价值实现提供综合性辅助决策支撑。
  3.强化基础能力建设。整合多方优势,成立专家咨询委员会,为生态产品价值实现提供技术和学术支撑。聚焦核算的关键问题开展基础科研项目。培养和引进生态产品价值实现产业人才。成立“浙江生态产品价值实现机制研究中心”,打造我省生态产品价值实现机制对外交流合作平台。

(四)加强政策支持
  1.强化顶层设计。把生态产品价值实现理念入到“十四五”规划体系当中,谋划编制“浙江省生态产品价值实现机制十四五规划”,更有效地探索生态产品价值实现机制。
  2.构建高效管理体制。由政府综合管理部门作为牵头单位,对生态产品价值实现有关工作进行统一管理。具体负责有关制度政策和标准规范管理,生态产品开发项目审批、监管和考核;全域生态产品实时监测、动态管理和信息发布;生态产品价值实现机制研究和规划等。
  3.探索建立引导基金。设立生态产品价值实现政府引导基金,制定出台相应的管理办法,规范基金使用,定向扶持生态产品价值机制探索,切实发挥政策性基金的撬动作用。
  4.把GEP核算础数据纳入国民经济统计体系。充分利用大数据等先进技术,结合GEP核算指标体系研究需求,进一步完善相关统计制度,把包括气象、林业、水利、自然资源等生态基础数据的指标纳入国民经济和社会发展统计体系,为生态产品价值市场化实现提供基础数据保障。
  5.完善监管考核机制。建立长效监管机制,制定详细的生态产品现场监管、过程监管和市场监管细则,确保日常监管常态化。建立健全信息公开制度,自觉接受社会监督。探索建立以GEP为基础的年度目标考核制度,建立考核评价体系,统筹开展评价考核工作。


我院课题组主要成员


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